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FOCUS SULLE CITTA’ METROPOLITANE: DALLA LEGGE DEL 1990 PER LE AUTONOMIE LOCALI AL DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE DEL 2013 APPROVATO DALLA CAMERA DEI DEPUTATI

Gianni Amodeo – 09.03.2014 - Le istanze per la riforma delle Autonomie locali cominciano a prendere corpo nel dibattito politico fin dagli anni '70, in Italia. E' una fase complessa e cruciale attraversata non solo dai fermenti dei movimenti civili, tra cui quello per l'emancipazione femminile, ma anche per la legge sul divorzio e per riforme sociali, che si attuano sulla scia di quella ch'è stata la straordinaria crescita sociale, economica e produttiva degli anni '60, quale nei successivi anni, e fino ai nostri giorni, resta solo un ricordo.
E' il contesto, quello degli anni '70, segnato dall'avvolgente spirale della lotta armata e degli atti di terrorismo, estrema e devastante degenerazione dell'individualismo libertario della "stagione" del '68, con cui é posta a dura prova la stessa tenuta dello Stato democratico e repubblicano. Anni di piombo e bui, di cui è testimonianza l'assassinio di Aldo Moro, il leader democristiano del dialogo e della democrazia plurale. Un duro e severo banco di prova, che le istituzioni, la società e la politica superano, anche in funzione della legislazione rigorosa, varata dal Parlamento, per prevenire e contrastare il perdurare delle impennate della sovversione, che si esauriscono e depotenziano gradualmente; legislazione, formulata dall'on.le Oronzo Reale, Ministro di Grazia e Giustizia nel governo Moro-La Malfa dal 1974 al 1976, legislazione, che superò anche il voto referendario, a conferma della validità della ratio, che l'ispirava a presidio dello Stato repubblicano. Il terrorismo politico si annullò nella sua stessa auto-referenzialità minoritaria e, se si vuole, "elitaria", non trovando nessun addentellato nella coscienza popolare. Ed è la stessa coscienza popolare, che ha permesso prima l'opzione per lo Stato repubblicano, nel referendum istituzionale del 1946, e poi la scelta di campo per la politica occidentale, a cavallo degli anni '40 e degli anni '50 del secolo scorso.
La democrazia, quale spazio aperto e dinamico per la civile convivenza, afferma così la propria maturità nel primato della libertà e della giustizia. Il suo quadro di valori fa da collante e " carta d'identità" della società. Ma è anche di tutta evidenza che lo Stato, prefigurato dalla Carta costituzionale, non è ancora realtà nelle coordinate basilari di quella che Aldo Moro identificava e definiva " la democrazia sostanziale", intesa nella compiutezza inclusiva dello Stato. E' la linea d'orizzonte, che, per di più, fa emergere le ragioni, per le quali lo Stato va riformato " dal basso " , segnatamente nelle sue articolazioni territoriali, superando gli schemi dell'accentramento di poteri, funzioni e ruoli, d'impronta ottocentesca; schemi e modelli consolidati dall'autoritarismo fascista ed ancora permanenti.
Si rende netta e chiara l'esigenza di dare forma e corpo al decentramento organico e coerente, che sia interprete e garante dei sistemi locali, e non solo di formale facciata, com'è quello ch'è stato plasmato dalla matrice dello Statuto albertino, con la rete delle Prefetture, diretta emanazione del potere esecutivo. Tra le corsie, su cui s'incanala il discorso pubblico per oltre venti anni c'è quella della riforma degli Enti locali; discorso pubblico, arricchito anche da significativi studi ed analisi, tra cui quelli della Fondazione Agnelli, che nel 1992 pubblicherà un Rapporto di particolare valenza nel ri-disegnare e ri-dimensionare la pletorica mappa degli Enti locali, costituita da oltre otto mila Comuni. E senza dire della ricca e variegata pubblicistica e saggistica in materia, di cui un interessante presidio-laboratorio di ricerca è rappresentato dalla saggistica delle edizioni de Il Mulino e dell'omonima rivista mensile, con sede a Bologna.

Si arriva così al 1990, quando il Parlamento vara la legge di riforma delle Autonomie locali, la cosiddetta 142. E riveste rilevanza significativa l'uso del termine Autonomie, che fa riferimento mirato e specifico alla funzione dei Sistemi locali, quale piattaforma dello Stato repubblicano e democratico, concepito e disegnato dall'assemblea costituente, con il dettato costituzionale, vigente dal 1948. Così come si noterà,di passaggio, che gli anni '90 sono anche quelli che segnalano il profilarsi delle istanze del movimento della Lega Nord, a cui, al di là degli eccessi dell'improbabile demagogia secessionista, conferisce dignità di senso politico e "nutrimento" dialettico la produzione saggistica di Gianfranco Miglio, recuperando ed rendendo attuale il pensiero federalista di Carlo Cattaneo, la cui fisionomia era stata parte cospicua, ma minoritaria, nonostante la portata liberale e democratica della sua matrice, nel Risorgimento per l'Unificazione politica nazionale.

Nel segno della 142 viene ri-modellata l'architettura dell'ordinamento amministrativo dei territori, secondo una visione ben attenta ed aperta alle trasformazioni della società e del moltiplicarsi delle relazioni internazionali. Sono scenari multiformi, in cui si colloca la crescente internazionalizzazione dei mercati, mentre si fanno notevoli passi in avanti per l'integrazione comunitaria europea. Un processo, rispetto al quale il modello degli Stati nazionali, così come si erano venuti atteggiando nella cultura politica dell'Ottocento e della prima parte del Novecento, non hanno più il ruolo e le funzioni, con cui si sono strutturati.
E' l'integrazione, che, tanto per ricordare, nel 1992 si traduce nel Trattato di Maastricht, per la libera circolazione di "uomini, beni e servizi" nello spazio comunitario che sarà Eurolandia, con l'adozione del sistema monetario unico. E' la linea di svolta dei processi d'integrazione nell'Europa occidentale, che segue il Crollo del Muro di Berlino del 1989 e il tracollo - per implosione- del sistema sovietico nell'Europa dell'Est, nel 1991, per effetto dei percorsi, avviati nel 1986 da Gorbaciov, che sarà l'ultimo segretario del Pcus, all'insegna della "glasnost", intesa come trasparenza e della "perejstroika", intesa come ri-fondazione delle istituzioni dello Stato. E' il processo politico, che supera e cancella il "centralismo democratico" delle gerontocrazie che si sono susseguite al Cremlino.
In questo scenario di profondi maturamenti, si consolidano più le istituzioni e le strutture della democrazia occidentale europea ed europeista, mentre gli Stati nazionali ridimensionano la sfera della propria sovranità, per far da supporto ai valori e alle ragioni sovranazionali, di cui la Commissione di Bruxelles e il Parlamento di Strasburgo sono i capisaldi, per un processo storicamente e politicamente irreversibile, a fronte delle dinamiche forti della globalizzazione. E' davvero articolato lo sfondo, in cui si colloca la legge di riforma delle Autonomie locali di oltre venti anni fa; un normativa, di cui uno degli assi portanti e qualificanti è dato dall'istituzione delle Aree metropolitane e delle Città metropolitane, i cui assetti prefigurano il riordino amministrativo dei territori, in termini di efficienza ed efficacia. Sono le Aree metropolitane e le Città metropolitane delineate secondo linee di omogeneità ed integrazione socio-economica e culturale dei territori di riferimento. E' la classica e ben prospettata visione, per adeguare l'articolazione dello Stato e delle sue istituzioni ai tempi nuovi, dando risposte di funzionalità adeguata ai bisogni della società, strutturando al meglio possibile l'assetto delle Autonomie locali, ch'é l'interfaccia diretto ed immediato, con cui i cittadini si rapportano allo Stato.

Gli obiettivi della legge per la riforma delle Autonomie locali sono, però, destinati a restare sulla "carta", più auspicati nella "convegni d'occasione accademica" o giù di lì che voluti sul piano delle concrete scelte politiche. Uno stato di "souplesse", che si é protratto per un ulteriore ciclo ventennale, la cui rimozione è stata quasi "imposta" dalle ragioni della generale crisi economica e del sistema bancario, "esplosa" nel biennio 2007\2008 negli Stati Uniti d'America, per riversarsi in Eurolandia, segnatamente nei Paesi dell'Arco latino, Portogallo, Spagna, Grecia e Italia, in cui ne permangono i devastanti effetti.

Diventa necessario- in uno con tante altre misure fiscali che continuano a torchiare i cittadini meno abbienti e del ceto medio- porre mano alla ri-qualificazione e alla razionalizzazione della spesa pubblica, rimettendo in agenda i percorsi dei Sistemi territoriali, nel segno delle Unioni e delle fusioni intercomunali e delle Città metropolitane, con la trasformazione delle Province in Enti secondo livello, senza organi elettivi. Il decreto Salva Italia, emanato nel 2011 dal governo-Monti e convertito in legge ordinaria dal Parlamento, rappresenta la chiave di volta delle decisioni indifferibili, per cominciare a " mettere in conti in ordine", rilanciando appunto il ruolo delle Città metropolitane, le Unioni intercomunali, lo svuotamento delle funzioni delle Province, che non rientrano in determinati parametri per estensione territoriale ( meno di 2500 chilometri quadrati) e per indici demografici ( meno di 350 mila abitanti).
La Consulta, però, all'inizio di luglio scorso boccia per illegittimità costituzionale il "Salva Italia". La bocciatura sanziona, in particolare, sia la trasformazione delle Province in Enti di secondo livello, secondo i parametri, di cui si è detto, sia per gli articoli 17 e 18 della "spending review", concernenti la razionalizzazione e la ri-qualificazione della spesa pubblica. Al sentenza della Consulta segue la presentazione del Disegno di legge costituzionale - firmato dall'on.le Delrio - che nelle linee generali recepisce lo schema e le finalità della 142. E' configurata l'istituzione delle Città metropolitane nei territori di Torino, Milano, Genova,Venezia, Bologna, Firenze,Bari, Napoli e Reggio Calabria, mentre per Roma Capitale è previsto uno status speciale.
La pianificazione strategica,i servizi pubblici, la viabilità, i trasporti, lo sviluppo economico costituiscono le funzioni assegnate alle Città metropolitane, tenendo presente che il Disegno di legge costituzionale Delrio è stato già approvato dalla Camera dei deputati il cinque luglio scorso ed ora deve essere approvato dalla Camera del Senato, con conseguente iter per l'adozione degli Statuti, che regoleranno l'esercizio delle competenze delle Città metropolitane. E dal primo luglio prossimo, le Città metropolitane diventano operative, sostituendosi alle rispettive province sia in caso di approvazione degli Statuti, sia in mancanza dell'approvazione degli Statuti, subentrando in tutto e per tutto alle funzioni delle rispettive Province.
Il Sindaco, il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana sono gli organi deputati alla funzionalità delle Città metropolitane. Sindaco del nuovo Ente territoriale è il "primo cittadino" del Comune-capoluogo, che forma il Consiglio metropolitano, insieme con i sindaci ei Comuni con oltre 15 mila abitanti e con i presidenti delle Unioni intercomunali con oltre 10 mila abitanti. A formare la Conferenza metropolitana saranno tutti i sindaci, che compongono l'area della Città metropolitana.